新電改方案(“9號文”)終于千呼萬喚始出來，只是發(fā)布時(shí)仍猶抱琵琶半遮面。隱隱約約背后，透露出相關(guān)部門的無奈。就方案基本內(nèi)容而言，筆者有肯定也有擔(dān)憂，肯定的是“9號文”終于拋棄了2002年電力體制改革方案(“5號文”)確定的結(jié)構(gòu)分拆路線，扭轉(zhuǎn)了改革思路與方向;擔(dān)憂的是看似豐富的改革措施可能是霧里看花，面臨偽市場化的風(fēng)險(xiǎn)。

    2002年“5號文”，與其說是電力體制改革方案，不如說是一個(gè)以電力產(chǎn)業(yè)為背景的國有企業(yè)重組方案。這一微妙差異是由于當(dāng)時(shí)的電力行業(yè)與國家電力公司幾乎可以畫等號。雖然差異微妙，但影響卻深遠(yuǎn)。

    “5號文”明確規(guī)定的首要總體目標(biāo)就是“打破壟斷，引入競爭”。這一目標(biāo)在當(dāng)時(shí)一家國企包辦電力行業(yè)的背景下無疑具有明確的針對性，其后的改革也是奔實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而去：通過廠網(wǎng)分離和主輔分離拆分了國家電力公司�！�5號文”還詳細(xì)規(guī)定了拆分后企業(yè)的企業(yè)制度、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營模式和企業(yè)職責(zé)等，國企改革色彩非常突出。

    當(dāng)然，“5號文”也規(guī)定了競價(jià)上網(wǎng)、獨(dú)立監(jiān)管等電力特征明顯的改革，不過這些恰恰是為了適應(yīng)新電力市場結(jié)構(gòu)而做的必要制度準(zhǔn)備，事后的改革演化也證明，當(dāng)國企進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行(尤其是業(yè)績突出時(shí))的軌道后，這些改革成功與否都無足輕重：競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)無一成功，獨(dú)立監(jiān)管體制半途夭折。

    總之，“5號文”本身并非電力市場化改革方案，且從專業(yè)角度講也并不先進(jìn)，僅舉一例，輸配分離在缺乏論證且不顧電力產(chǎn)業(yè)可能演化趨勢的條件下就進(jìn)入了“5號文”，依據(jù)不過是“許多國家進(jìn)行電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)”;此外，有些改革內(nèi)容之間也存在潛在沖突。

    無論如何，“5號文”的以廠網(wǎng)分離為突出特征的改革確實(shí)取得了明顯成效，因此是什么產(chǎn)生了這些效果就很值得玩味。絕大多數(shù)人主張是競爭，認(rèn)為廠網(wǎng)分離產(chǎn)生了發(fā)電側(cè)的競爭格局。這種觀點(diǎn)認(rèn)為廠網(wǎng)分離產(chǎn)生了多元競爭主體，于是拿一般性的經(jīng)濟(jì)原理用在電力行業(yè)中，認(rèn)為主體多了，競爭自然就有了。但很遺憾，這種邏輯并不成立，更遺憾的是，很多人至今還沒理解。

    廠網(wǎng)分離的結(jié)果是，電廠發(fā)出的電需要用別人家的電網(wǎng)才能送出，但誰進(jìn)入電網(wǎng)卻要由太多因素決定，但唯獨(dú)不包括價(jià)格。眾所周知，競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)均未能成功，那么競爭又在哪里呢?當(dāng)然廠網(wǎng)確實(shí)使發(fā)電側(cè)存形成了有限的投資競爭，但歸根到底，價(jià)格若無法引導(dǎo)供求和投資，發(fā)電側(cè)競爭也就難名符其實(shí)。實(shí)際上，主導(dǎo)發(fā)電側(cè)利益格局的仍然是傳統(tǒng)的計(jì)劃體制，表現(xiàn)為計(jì)劃電量制度，只不過往往隱藏在調(diào)度制度背后。而計(jì)劃電量之所以能夠存在，很大程度上又是由中央與地方在電力行業(yè)中的財(cái)稅等利益格局所決定。

    既然競爭并沒有那么有效和奏效，又是什么帶來了2002年之后電力行業(yè)的發(fā)展成績呢?正是“5號文”主張建立的現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改善了原有的國企激勵機(jī)制，釋放了電力國企的活力。同時(shí)，還有一個(gè)往往被人忽略但卻極其重要的因素，即于2003年建立的新型國有資產(chǎn)管理體制，其在背后的推動作用不可小覷。電力國企內(nèi)外兩方面的因素使得它們獲得了迅速發(fā)展。當(dāng)然，這種趨勢伴隨著國有企業(yè)戰(zhàn)略性布局的調(diào)整，也同樣出現(xiàn)在其他領(lǐng)域的國企身上。

    所以，“5號文”的最大貢獻(xiàn)不是促進(jìn)競爭，而是釋放國企活力，從而保障了一個(gè)由國有企業(yè)占主導(dǎo)地位的電力產(chǎn)業(yè)，特別是電網(wǎng)環(huán)節(jié)擺脫孱弱局面并迅速發(fā)展壯大。實(shí)際上，“5號文”的定位是尷尬的，一個(gè)行業(yè)改革方案，實(shí)際上是一個(gè)企業(yè)重組方案;一個(gè)需要深入理論支撐的方案，卻只能依靠國外經(jīng)驗(yàn);一個(gè)旨在促進(jìn)競爭的方案，實(shí)際上并未促進(jìn)競爭�？傊�，“5號文”并未促進(jìn)市場化。

    “5號文”的尷尬定位注定無法引導(dǎo)正確的市場化改革，因此方向必須要調(diào)整，2015年“9號文”的作用恰在于此。當(dāng)然，有很多人表示失望，因?yàn)椤?號文”沒有要求拆分電網(wǎng)企業(yè)或調(diào)度獨(dú)立。對此，我們需要剖析一下。

    實(shí)際上，電網(wǎng)環(huán)節(jié)要不要拆分，調(diào)度要不要獨(dú)立的問題早在2002年“5號文”之前就有過討論，而且還進(jìn)入了其前身的草案，不僅包括拆成小電網(wǎng)，還包括調(diào)度獨(dú)立。最終這種方案沒有被采納，是因?yàn)橹醒刖C合考慮多種因素，包括三峽等跨區(qū)域調(diào)電的需要等。后來的發(fā)展趨勢也表明，中國電力產(chǎn)業(yè)乃至能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展是需要統(tǒng)一大電網(wǎng)的。

    從理論上講，輸配之間的縱向經(jīng)濟(jì)性、區(qū)域間的協(xié)作經(jīng)濟(jì)性、電網(wǎng)所有權(quán)與調(diào)度運(yùn)營權(quán)之間的激勵相容是決定電網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素，但國內(nèi)主張拆分電網(wǎng)的聲音卻似乎對這些關(guān)鍵性問題視而不見。這背后體現(xiàn)的恰恰是利益分配的訴求。廠網(wǎng)分離改革的副作用是產(chǎn)生了巨無霸的電網(wǎng)企業(yè)，其強(qiáng)大的市場勢力不僅影響到電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的利益分配，還延伸到上游產(chǎn)業(yè)中。于是如何擺脫電網(wǎng)企業(yè)的“壓榨”就自然而然地成為各利益相關(guān)體的一種改革訴求。當(dāng)然，這種改革訴求仍是高舉“打破壟斷、促進(jìn)競爭”的大旗。

    簡單地說，大電網(wǎng)企業(yè)有好的一面，也有不好的一面。從理論上來看，在市場經(jīng)濟(jì)下，任何企業(yè)的目標(biāo)都是做大做強(qiáng)，不過做大做強(qiáng)可能會威脅市場競爭秩序和公平。對此一般有兩種方式應(yīng)對，一是事后反壟斷，通常會伴隨拆分的出現(xiàn);二是事前監(jiān)管，對企業(yè)行為做出嚴(yán)格約束。但無論哪種方式都根據(jù)行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征而定，對自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)而言，理論和實(shí)踐都表明，監(jiān)管將是優(yōu)于拆分的政策。

    再看國際經(jīng)驗(yàn)。有人也許注意到，國外存在著輸配分離、區(qū)域獨(dú)立、調(diào)度獨(dú)立的電力市場。這是事實(shí)，不過這是由特定的所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)階段、政治環(huán)境、歷史因素、資源與需求分布狀況、電力技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)等眾多因素共同產(chǎn)生的。但值得注意的是，盡管受到如此多因素的影響，正在發(fā)生的國際趨勢卻是，區(qū)域性市場正在向跨區(qū)域一體化融合、電網(wǎng)和電力市場的治理結(jié)構(gòu)也在向一體化發(fā)展，國外先進(jìn)電力市場均是在尊重私有產(chǎn)權(quán)的前提下，盡可能地尋求一體化收益，歐洲如此，北美也是如此。

    既然如此，中國電力體制改革為什么要把自己業(yè)已存在的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢“拆分”掉呢?電力市場中沒有完美的結(jié)構(gòu)，一體化結(jié)構(gòu)下同樣可以實(shí)現(xiàn)有效的競爭。中國電力體制的問題在于缺乏與結(jié)構(gòu)配套的市場機(jī)制設(shè)計(jì);而機(jī)制設(shè)計(jì)的缺失并非結(jié)構(gòu)拆分能夠彌補(bǔ)。實(shí)際上，拆分是利益再分配思維下的簡單推論，缺乏對電力市場改革和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)思維，某種程度上是一種很危險(xiǎn)的改革思路——任何改革都會帶來利益的再分配，但以利益再分配為目標(biāo)的改革卻未必是好的改革。

    “9號文”明確了今后一段時(shí)期內(nèi)電力體制改革的思路和方向是，在保留原有結(jié)構(gòu)優(yōu)勢的前提下，探索與現(xiàn)有結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的市場機(jī)制，從而避免了改革成本和風(fēng)險(xiǎn)巨大的輸配分離等結(jié)構(gòu)分拆方案。

    那么，在中國的制度環(huán)境下，真正的電力市場化應(yīng)該具有哪些特征?

    首先，真正的市場化必須要深度融合國企改革與電力產(chǎn)業(yè)改革雙重特征。如果缺乏針對占發(fā)電資產(chǎn)絕大多數(shù)和電網(wǎng)資產(chǎn)幾乎全部的國有企業(yè)(包括中央和地方)的有效改革措施，那么電力體制改革的落實(shí)和效果都會成為問題。

    其次，市場機(jī)制設(shè)計(jì)要圍繞電網(wǎng)治理展開。電力市場不同于普通產(chǎn)品市場，對安全性和可靠性的要求使電網(wǎng)治理成為電力市場設(shè)計(jì)的核心。市場體系、交易模式、投資體制、調(diào)度體制均與電網(wǎng)治理緊密相關(guān)，在電網(wǎng)企業(yè)幾乎完全壟斷電網(wǎng)運(yùn)營和電力交易的背景下，不觸及電網(wǎng)治理，改革便不可能取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

    第三，要建設(shè)競爭性批發(fā)市場。只有競爭性批發(fā)市場才能在系統(tǒng)層面內(nèi)優(yōu)化電力資源配置，局部的直接交易無法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。中國龐大的電網(wǎng)規(guī)模和豐富多樣的發(fā)電資源客觀上需要在系統(tǒng)層面上選擇更高效的資源配置方式。

    第四，高度專業(yè)的監(jiān)管能力。電力市場本身存在固有的市場缺陷，客觀上必然要求輔以有效的監(jiān)管。中國長期以行政管理為主，專業(yè)監(jiān)管能力落后的現(xiàn)狀，客觀上要求監(jiān)管能力必須是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

    遺憾的是，“9號文”似乎尚不完全具備以上特征。具體而言，第一，國企改革與電力體制改革融合不多。第二，電網(wǎng)治理改革被隱藏在眾多措施之下，有回避之嫌。“9號文”的眾多內(nèi)容背后似乎缺乏核心與主線，針對電網(wǎng)治理，相對較大的舉措也僅是改變其收益模式，主張推廣成本加成管制。這一自上個(gè)世紀(jì)初就應(yīng)用于電力行業(yè)的監(jiān)管方式在國外是市場化改革的對象，在中國卻成了市場化改革的起點(diǎn)，但電網(wǎng)治理應(yīng)遠(yuǎn)不止于此。第三，關(guān)于電力市場建設(shè)的目標(biāo)過于分散模糊，僅僅原則性地鼓勵交易體制和交易機(jī)構(gòu)改革，對批發(fā)市場建設(shè)缺乏清晰藍(lán)圖。第四，監(jiān)管體制改革并未著墨太多。如果說以上這些問題不能在今后一段時(shí)間內(nèi)的改革進(jìn)程中予以明確，那么改革恐面臨淪為偽市場化的風(fēng)險(xiǎn)。（來源：東方早報(bào)）

    (作者系中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院綜合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究部主任助理)